Η οργανωτική αναδιάρθρωση και η πολιτική ανασύνταξη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί σήμερα ένα ώριμο θεσμικό αίτημα και συγχρόνως αναγκαίος όρος για να επιχειρηθούν δραστικές αλλαγές στη δομή και τη λειτουργία των ΟΤΑ..
Η οργανωτική αναδιάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει όμως να αντιμετωπισθεί αποκομμένα από το γενικό προβληματισμό για το ριζικό μετασχηματισμό του πολιτικού και διοικητικού μας συστήματος του οποίου αποτελεί αναπόσπαστο μέρος. Τούτο διότι μια προσεκτική και αποτελεσματική αποκέντρωση πόρων, αρμοδιοτήτων και αναπτυξιακών σχεδιασμών σε αναβαθμισμένους ΟΤΑ αποτελεί, ταυτόχρονα, μια από τις σημαντικότερες άμυνες του εθνικού κράτους απέναντι στη συρρίκνωση της εθνικής κυριαρχίας.

Οι μεταρρυθμίσεις των κυβερνήσεων του ΠΑΣΟΚ
Κατά την διάρκεια των δύο τελευταίων δεκαετιών οι κυβερνήσεις του ΠΑΣΟΚ πραγματοποίησαν σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της χειραφέτησης των τοπικών κοινωνιών και του εκδημοκρατισμού της Αυτοδιοίκησης.
1. Kατά την δεκαετία του ογδόντα καθιερώθηκαν νέοι θεσμοί λαϊκής συμμετοχής και δημοτικής αποκέντρωσης, ενώ με τα μικτής σύνθεσης περιφερειακά συμβούλια αναγνωρίστηκε η ανάγκη θεσμοποιημένης συμμετοχής των τοπικών κοινωνιών στον αναπτυξιακό σχεδιασμό.
2. Σημαντικές υπήρξαν και οι πρωτοβουλίες για τον διοικητικό εκσυγχρονισμό των δήμων της χώρας. Aξίζει να μνημονευτούν ειδικότερα:
• Η δημιουργία ευέλικτων οργανωτικών δομών για δημοτικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (πχ. ΔΕΥΑ) και η διευκόλυνση της λειτουργίας ευέλικτων (εκτός δημόσιου λογιστικού) σχημάτων, όπως οι δημοτικές επιχειρήσεις.
• Η εισαγωγή του θεσμού των προγραμματικών συμβάσεων, καθώς και η συμμετοχή του προσωπικού της αυτοδιοίκησης σε προγράμματα επιμόρφωσης του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης.
• Το τολμηρό και μακρόπνοο «Πρόγραμμα Ι.Καποδίστριας», χάρη στο οποίο η Ελλάδα υπήρξε η μοναδική χώρα της Νότιας Ευρώπης που προχώρησε σε αναγκαστικές συνενώσεις ευρείας κλίμακας. Η εν λόγω μεταρρύθμιση συνδυάστηκε με την εκπαίδευση 2.000 περίπου στελεχών επιστημονικού προσωπικού που διορίστηκαν στους «Καποδιστριακούς» δήμους. Παράλληλα, υλοποιήθηκαν το ΕΠΤΑ ως ειδικό αναπτυξιακό πρόγραμμα για τη στήριξη των δήμων, αλλά και πληθώρα επιχειρησιακών προγραμμάτων για τον διοικητικό εκσυγχρονισμό της αυτοδιοίκησης («Κλεισθένης», «Πολιτεία», προγράμματα για την «Κοινωνία της Πληροφορίας»).
3. Βήματα έγιναν και προς την κατεύθυνση του εξορθολογισμού των οικονομικών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η πιο ουσιαστική αλλαγή σημειώθηκε με την διευκόλυνση της επιβολής τελών ανταποδοτικού χαρακτήρα και την καθιέρωση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων. Στην ίδια κατεύθυνση κινούνταν και η σταδιακή εισαγωγή του διπλογραφικού συστήματος, όπως και η καθιέρωση του προληπτικού ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
4. Η επέκταση του λειτουργικού πεδίου της αυτοδιοίκησης που πραγματοποιήθηκε κυρίως μέσω της καθιέρωσης δευτεροβάθμιας αιρετής αυτοδιοίκησης το 1994.
5. Προσπάθειες έγιναν και ως προς τον εκσυγχρονισμό του αποκεντρωτικού συστήματος, κυρίως με τη δημιουργία και αργότερα την αναβάθμιση των 13 Περιφερειών της χώρας, ως ενιαίων αποκεντρωμένων μονάδων με δικό τους προϋπολογισμό και προσωπικό.

Αντι-μεταρρυθμιστικές τάσεις και προβλήματα που λιμνάζουν
Η συγκεντρωτική παράδοση της χώρας και τα κατεστημένα πολιτικο-διοικητικά συμφέροντα οδήγησαν σε αντι-μεταρρυθμιστικές τάσεις. Αυτές οι τάσεις εκφράστηκαν
• μέσα από αντιδράσεις ισχυρών επαγγελματικών ομάδων του δημόσιου τομέα (εκπαιδευτικοί κ.ά.) κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης
• με τη σταθερά εχθρική προς την αυτοδιοίκηση νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία ενίοτε μετατρέπεται σε αντι-αυτοδιοικητικό ακτιβισμό
• με τη δημιουργία μεγάλου αριθμού κάθετων κλαδικών αποκεντρωτικών δομών από πολλά Υπουργεία, με σκοπό την παράκαμψη της ενιαίας Περιφέρειας και την αφαίρεση αρμοδιοτήτων από τους ΟΤΑ .
Οι μεταρρυθμίσεις του παρελθόντος δεν πρόσφεραν επαρκείς λύσεις σε χρόνια προβλήματα που συνέχισαν να λιμνάζουν επικίνδυνα απειλώντας το μέλλον της Αυτοδιοίκησης. Απολύτως ενδεικτικά αναφέρω τα ακόλουθα:
• Η διατήρηση των οργανωτικών δομών και λειτουργικών κανόνων που προβλέπονταν για τους δήμους προ εικοσαετίας.
• Το εξαιρετικά πολύπλοκο και λεπτομερές νομοθετικό καθεστώς, το οποίο πολλοί δήμοι αδυνατούν να παρακολουθήσουν, ενώ οι συλλογικοί φορείς της αυτοδιοίκησης (λ.χ. η ΚΕΔΚΕ) αδυνατούν να παρέμβουν διορθωτικά .
• Η επί μακρόν παραμέληση των «παραδοσιακών» διοικητικών μηχανισμών των δήμων την ώρα που πολλαπλασιάζονταν οι «παρακαμπτήριες» (“by-pass”) δομές με την μορφή επιχειρήσεων και ειδικευμένων δημοτικών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για όλα τα θέματα αιχμής .
• Ο χαοτικός κατακερματισμός του προσωπικού και οι πολιτικές που εφαρμόσθηκαν σε θέματα προσλήψεων. Έτσι, η αρχική απαγόρευση των προσλήψεων οδήγησε στην πράξη σε προσλήψεις συμβασιούχων, με κατά κανόνα χαμηλό εκπαιδευτικό επίπεδο που μονιμοποιούνταν αργότερα με νόμους.
• Τα σοβαρά ελλείμματα τεκμηρίωσης, πληροφόρησης και εσωτερικής εποπτείας, που επιτείνονται από την απουσία μιας παράδοσης τεκμηρίωσης και συστηματοποιημένης ροής για την διοικητική δράση και την διαχείριση πόρων, εξοπλισμού και υλικού.

Η μεταρρυθμιστική αδράνεια της κυβέρνησης
Η σημερινή πολιτική ηγεσία, αφού εγκατέλειψε πολύ γρήγορα τις μεγαλόστομες εξαγγελίες για «επανίδρυση του κράτους», υιοθέτησε πρακτικές κομματικής άλωσης και λαφυραγώγησης της δημόσιας διοίκησης ενώ, ως προς την αποκέντρωση και την αυτοδιοίκηση, περιορίστηκε σε ήσσονος σημασίας παρεμβάσεις όπως:
• Η «ρύθμιση» χρεών των ΟΤΑ.
• Η καθιέρωση του θεσμού του γενικού γραμματέα και για τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και ο περιορισμός των ευθυνών των αιρετών.
• Η προετοιμασία ενός νέου Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα ο οποίος εν πολλοίς απλά αντιγράφει το «νομοσχέδιο Σκανδαλίδη. Προβληματισμό έχουν προκαλέσει όμως στους κόλπους της αυτοδιοίκησης οι νέες ρυθμίσεις για τις δημοτικές επιχειρήσεις ,επειδή συνεπάγονται το οριστικό κλείσιμο πολλών από αυτές .
Tέλος, όπου έχουν εξαγγελθεί σημαντικές αλλαγές¸ πρόκειται συνήθως για επιλογές κομματικής σκοπιμότητας, με μη φιλικό προς την αυτοδιοίκηση προσανατολισμό.
• Καθιερώνεται το 42% για την εκλογή δημάρχου για τετραετή θητεία και με πλειοψηφία 3/5 στο δημοτικό συμβούλιο. Διατηρείται έτσι στους ΟΤΑ το σημερινό «προεδρικό» σύστημα, με μειωμένη όμως νομιμοποίηση. Παράλληλα, οι δημότες στερούνται τη δυνατότητα δεύτερης ψήφου για την τελική τους επιλογή με αποτέλεσμα να αποδυναμώνεται ο πλουραλισμός και να περιθωριοποιούνται οι μικρότεροι συνδυασμοί.
• Προτείνεται η καθιέρωση αιρετού περιφερειακού συμβουλίου, η οποία σε συνδυασμό με τη δημιουργία πέντε αναπτυξιακών «υπερπεριφερειών» χωρίς τη συμμετοχή της αυτοδιοίκησης επιφέρει τη δραματική αύξηση της διοικητικής πολυπλοκότητας και το διοικητικό τραγέλαφο.

Μεταρρυθμιστικές Προοπτικές και Επιλογές
Με βάση τον προβληματισμό που είχε αναπτυχθεί στην συνταγματική αναθεώρηση του 2001, αλλά και τις προτάσεις των κομμάτων, των αυτοδιοικητικών και των επιστημονικών φορέων, έχει διαμορφωθεί μια ολοκληρωμένη «ατζέντα μεταρρυθμίσεων». Οι μεταρρυθμίσεις αυτές συγκεντρώνουν πλέον ευρύτατη συναίνεση που υπερβαίνει τα στενά κομματικά όρια. Η δημοκρατική παράταξη, αλλά και οι προοδευτικοί πολίτες όλων των χρωμάτων πρέπει να στρατευθούν δημιουργικά για την προώθηση αυτών των μεταρρυθμίσεων που θα ανοίξουν νέες προοπτικές στις τοπικές κοινωνίες.

Συνοπτικά, οι άξονες της μεταρρύθμισης είναι οι εξής:
1) Ανασυγκρότηση της δημοτικής αυτοδιοίκησης μέσα από τη θέσπιση ενός νέου «Καποδίστρια». Αυτό σημαίνει λιγότερους δήμους και ευρύτερες συνενώσεις , ώστε να δημιουργηθούν πιο αποτελεσματικές μονάδες με αναπτυξιακή και διαχειριστική επάρκεια.

5) Καθιέρωση ενός αξιόπιστου συστήματος εποπτείας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, μέσω ενός κατάλληλα στελεχωμένου και αμερόληπτου μηχανισμού, προκειμένου να τεθεί τέρμα στα φαινόμενα τοπικής διαφθοράς και διαπλοκής.

Απόστολος Ι. Παπατόλιας
Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου